토지공개념’의 시조로 불리는 헨리 조지(Henry George)가 1879년에 출간한 『진보와 빈곤』은, 당시 성경 다음으로 많이 팔렸다고 전해진다. 그는 이 책에서 물질적 진보로 생산량이 늘어남에도 불황(depressions)과 빈곤(want)이 사라지지 않고 오히려 심화되는 현상을 분석하고, 그 원인을 진단하며 해결책(remedy)을 제시하고자 했다.

헨리 조지는 토지는 자연적으로 존재하는 것이며, 누구의 창조물도 아니기 때문에 개인 소유의 대상이 되어선 안 된다고 주장한다. 하지만 현실에서는 토지가 사유화되어 있으므로, 그 사용에서 발생하는 경제적 이익(지대)은 사회 전체의 몫이 되어야 한다고 주장한다. 따라서 토지 소유자가 노동이나 자본을 투입하지 않고 얻는 불로소득(지대)은 세금을 부과해야 한다고 한다.

그는 토지를 소유하고 있으면, 나대지이건, 토지값이 오르건 또는 내리건 잠재적 가치(지대)가 있다면 세금을 내야 한다고 했다. 토지를 사용하지 않고 나대지로 있는 것은 더 나쁜 것이라고 했으며, 노동에 의한 대가가 아닌 지대에 대해서는 세금을 부과해야 한다고 했다.

이러한 주장에 위협을 느낀 부유한 지주층은 헨리 조지의 영향력을 견제하고자 당시 콜롬비아 대학 총장이었던 세스 로(Seth Low)를 중심으로 경제학자들을 포섭했다. 그들은 헨리 조지의 주장을 반박하고 토지와 자본의 차이를 흐리며, 결국 오늘날 경제학 교과서에서 토지가 경시되는 구조를 만들었다. 이들은 클라크(Clark)와 같은 한계생산력설을 주장한 신고전학파 경제학자들이다.

하지만 헨리 조지는 이들과는 달리 토지를 경제 분석의 핵심에 놓았다. 고전파 경제학자들(애덤 스미스, 데이비드 리카도, 존 스튜어트 밀 등)도 토지를 경제학의 한 축으로 보았지만, 헨리 조지는 한 걸음 더 나아가 토지의 공공성과 평등지권을 강조했다. 그에게 ‘토지를 공동 소유하자’는 말은 국가가 소유권을 독점하라는 것이 아니라, 토지로부터 나오는 혜택을 모든 사람이 평등하게 누릴 수 있어야 한다는 뜻이었다.

그의 핵심 주장은 조세를 통해 지대를 환수하는 ‘토지가치세제(Land Value Taxation)’였다. 그는 토지 자체를 환수할 필요 없이, 그로부터 발생하는 지대만 조세로 환수하면 된다고 보았다. 이를 통해 공공의 재원을 마련하고, 다른 세금 없이도 국가 운영이 가능하다고 주장했다. 이는 ‘토지단일세’라는 형태로 제안되었다. 단, 이 제도는 세수의 혜택이 모든 국민에게 평등하게 돌아가도록 한다는 관점에서는 한계가 있으며, 실제로는 사회적 배당금(social dividend) 형태로 보완될 수밖에 없었다.

토지는 인간이 만든 것이 아니며, 모든 사람이 공동으로 사용할 권리가 있다는 전제 하에, 토지의 가치는 자연적 희소성과 입지 등 사회적 요인에 의해 형성되므로, 그 가치(지대)는 사적으로 소유되는 것이 아니라 사회에 환원되어야 한다는 논리이다.

그의 제안은 토지 투기를 줄이고, 토지를 효율적으로 활용하도록 유도하는 것이다. 만약 토지 소유자가 세금을 내기 위해 땅을 방치하지 않고 적극적으로 활용해야 한다면, 사회 전체의 생산성이 증가할 것이라고 보았다. 또한, 이 세금(토지단일세)으로 정부 재정을 충당해 다른 세금(예: 소득세, 판매세)을 없앨 수 있다고 주장했었다.

그는 토지의 소유권 자체를 부정하지 않았다. 단지 토지가 창출하는 초과 이익(지대)에 집중해 과세함으로써, 투기적 목적의 토지 점유를 방지하고 공정한 재분배를 이루려 했다. 그의 관심은 주로 토지에서 발생하는 불로소득의 불공정성 해소에 집중되어 있었다. 헨리 조지는 지대에 대한 단일세로 충분히 정부 재원을 마련할 수 있다고 보았으며, 노동이나 자본에 부과되는 소득세, 판매세 등은 왜곡 효과를 일으키므로 폐지해야 한다고 주장했다.

즉, 세금은 토지의 시장가 상승 여부와 무관하게, 그 토지에서 발생 가능한 잠재적 이익(지대) 에 기반하여 부과되어야 한다는 입장이다. 원론적으로, 조지주의의 토지가치세는 불로소득을 환수하고 생산 활동을 억제하지 않으며, 공공 재정을 마련하는 가장 공정한 방법으로 제안되었다.

"토지 자체의 시장 가치(또는 지대)에 세금을 매기자"고 제안했지만, 이는 토지 소유자가 실제로 창출하지 않은 가치에 초점을 맞춘 것이다. 토지의 가치가 자연적 위치나 사회적 발전(예: 인프라, 인구 증가)으로 인해 발생하는 "가치(지대)"는 개인의 노력과 무관하므로, 이 부분을 공공의 이익을 위해 재분배해야 한다고 주장했다. 예를 들어, 한 토지의 가치가 정부가 철도를 건설하거나 도시가 확장되면서 상승한 경우, 그 이익은 토지 소유자의 개인적 노력 없이 발생한 것이므로 과세 대상이 되어야 한다는 것이다. 따라서 형식적으로는 토지 소유자에게 세금을 부과하지만, 실질적으로는 토지의 경제적 지대(투기나 사회 발전으로 인한 수익)를 과세 대상으로 삼았다.

헨리조지는 토지에 대한 잠재적 가치에 대해서 세금을 부과한다는 것으로 실현되지 않은 수익에 대하여 세금을 부과하는 것으로 현재시점에서 볼 때에는 문제가 있다고 본다. 세금은 실현된 이익에 대해 부과하는 것이 납세자에게도 수인가능한 것이 되지 실현될 지도 모를 가치에 대해 부과하는 것은 문제가 있다.

만약 헨리 조지가 우리나라에 다시 태어났다고 가정한다면, 우선 토지의 활용도가 이렇게 까지 고밀도로 이용되리라고는 생각지도 못했을 것이다. 따라서 토지단일세로 정부재정을 충당할 수 있다는 생각은 어림없을 것이다. 토지위의 건물 등에는 세금부과를 생각하지도 못했던 헨리조지 입장에서는 주택, 건물 등에 다양한 세금을 부과하는 현재의 세금체계를 이해할 수 있을까?

주택에는 취득시에 취득세.지방교육세.농어촌특별세가 보유시에 재산세.종합부동산세가 양도시에 양도소득세, 기타 임대소득세.상속세와 증여세 등이 각각의 상황에 따라 부과된다. 이 중 종합부동산세는 공시가격이 1주택인 경우 12억원 초과, 다주택인 경우 9억원 초과시에 적용된다.

헨리조지는 주택을 소유하기 위한 대지(垈地)에도 세금을 부과해야 한다고 주장했다. 다만, 그의 논리의 핵심은 "토지 자체의 가치(지대)에만 세금을 매기고, 그 위에 지어진 주택이나 개량물(건물)에는 세금을 부과하지 말아야 한다"고 했다.

그는 개인적 노력없이 증가한 소득에 대해서 세금을 부과해야 한다고 했다. 1주택자가 개인적 노력없이 발생하는 소득은 양도시에 발생한다. 이때 양도소득세로 해당 소득은 공제하기 때문에 거주하고 있는 1주택자에 대해서는 비싸건 싸건 종합부동산세를 부과하는 것은 옳지 않다고 본다. 다만 다주택자는 본인이 거주하는 주택외에 대해서는 그로 인해 전세건 월세건 소득이 발생할 것으로 볼 수 있기 때문에 세금을 부과하는 것이 가능하다고 하다.

주택을 단순히 '사용'하는 행위에까지 과세하는 것은 그의 철학과 맞지 않다고 생각한다. 그러나 다주택자가 전세, 월세 등 수익을 창출하는 경우에는 어떤 명목이든 정당한 세금 부과가 필요하다고 보았을 것이다. 사용과 수익, 처분이라는 소유권의 권능 중 수익과 처분에는 공적 책임이 따르고, 이에 상응하는 조세 부담이 있어야 한다는 점에서다.

따라서 헨리조지가 다시 태어났다고 하더라도 1주택자에게 종합부동산세는 가격이 비싸건 싸건 부과하지 않았을 것이다.

이종선 경기주택도시공사 사장 대행

※ 토지의 경제학(전강수, 2017, 돌베개, 3부. 『진보와 빈곤』 다시 읽기)에서 일부 내용을 참고했습니다.